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如何避免民粹極端政治?李崇僖:深化資料與民主治理

談到資料治理的法律問題,最常被討論的是個資保護與資料治理之間如何並存;我國在討論個資保護時,經常將此視為天賦人權的一種,似乎是不可質疑的前提。圖片來源:聯合報系資料照
談到資料治理的法律問題,最常被討論的是個資保護與資料治理之間如何並存;我國在討論個資保護時,經常將此視為天賦人權的一種,似乎是不可質疑的前提。圖片來源:聯合報系資料照

編按:數位發展部即將成立,青平台永續民主研究中心規劃「前瞻台灣數位永續願景」系列專文,邀請公民社會、產業界、學術界、政府共同前瞻台灣社會永續發展的數位願景,探尋可行實踐路徑,共創數位韌性台灣。

談到資料治理的法律問題,最常被討論的是個資保護與資料治理之間如何並存;我國在討論個資保護時,經常將此視為天賦人權的一種,似乎是不可質疑的前提。

其實,「個資保護」概念直到1980年代才出現,因當時電腦科技出現,個人資料變得容易複製流通,才有應賦予個人對其資料有自主控制權的觀念,藉此保護20世紀初以來逐漸受重視的個人隱私權。

然而,此觀念主要由歐盟加以制度化,並推廣於其他國家,至今卻仍未成為美國的主流法政策。

主因在於,美國是以「維持隱私權」此一較傳統的觀念為主。在隱私權模式下,個人對其資料並無自主控制權,個人相關資訊的流通,應以社會生活合理界線為準,是否構成侵害隱私,要由個案情境進行認定。歐盟推動的個資保護法制,則是以相對明確的程序規定作為合法與否的判斷。簡言之,就是當事人事前同意,或有法律規定依據,才是合法進行個資蒐集處理利用。

美國與歐盟在此一法制上的歧異,衍生出在國際上兩大架構,一是以歐盟的「個人資料保護基本規則」(GDPR),另一為美國主導的「跨境隱私規則」(CBPR),後者強調在數位時代資料跨境傳輸應盡量不受限制。應注意的是,我國在APEC架構下已加入CBPR架構,近期並加入了「全球跨境隱私規則論壇」(Global CBPR Forum),將共同推動CBPR的全球化。

強調個人對其資料的自主控制權,表面上很符合當代重視個人自主選擇的思維;但GDPR的實際運作結果卻顯示,以個人同意為前提的資料蒐集利用,其實對數位平台巨頭來說輕而易舉——因為,網路使用者為了使用平台的免費服務,往往輕易就點選同意相關使用條款;相對地,新創小型業者要獲得當事人同意提供個資就困難得多。因此,GDPR反助長了數位經濟的大者恆大效應。

資料透明公開,有助民主互信及抵禦分化

另一方面,在公共議題上,個人若能自由選擇是否提供資料,許多公共資料庫將會變得殘缺不全,或至少在提供外部研究利用時會是如此。結果將導致——除非我們將所有涉及公共利益的資料利用型態都立法給予法律依據,否則無法利用;這不僅對公共政策的資料治理非常不利,更會造成社會資本的侵蝕。

在此所謂「社會資本」,就是民間社會長期累積的一種相互信任與合作基礎,此種信任合作必須藉由資料公開透明來維繫。例如,北歐國家因有強大的社會福利體制,故民眾相互信任及對大有為政府的監督,成為關鍵。

堅實的社會互助體系,有賴社會信任與資料透明來維繫。以北歐國家挪威為例,他們採用了「薪資透明化」(pay transparency),每個人都可上網查詢他人的薪資與繳稅紀錄。

相對的,脆弱的社會資本,往往是極權政府鞏固其統治正當性的根源;因此,以資料透明強化社會資本,乃是保障民主政治的重要基石。

個資保護固然是為了維護個人隱私權,但個資保護在此只應作為手段,而非目的;亦即不應將個資保護絕對化,唯有在隱私保護的必要範圍內,才是合理。若是攸關公共政策研究與公眾信任的資料,不應以個資保護為藉口而阻礙其利用;即使資料涉及個人隱私,若去識別化就足以保護隱私,亦不應讓資料當事人以資料自主控制權為由,主張刪除;否則就是把「保護手段」變成了目的。

換言之,在個資保護法制上,我們面臨兩種路線的選擇:一是要維持現行個資法中,以盡量降低資料流通來保護個人隱私的原則;或是應建構一套真正能促進資料流通利用,同時又保障個人資訊隱私的模式。

如前所述,資料流通利用對民主的社會合作基礎,及公共政策品質的監督有著不可取代的作用。對台灣而言,資料透明公開,也是對抗極權國家滲透與分化的最佳防禦機制。

以資料治理因應變局,避免民粹化政治

無論個資或非個資,對資料治理都同等重要,只是個資需要特別考慮個人隱私權益保護,因此其流通利用需有一定的保護機制。然而當吾人強調資料治理是當代公共政策重要基石之同時,也不應忽略資料治理與民主治理之間存在著某種緊張關係。

所謂民主治理,就是各政黨針對未來環境變化與特定價值理念而提出政策主張,選民透過投票選擇支持某一方。

然而,當前科技變遷速度甚快,且政策環境牽涉太多未知的知識與資訊,早已超越政黨所能預測分析的範圍。現在,各國政黨絕少能在選舉中,對世界政治經濟局勢與民眾將面對的環境變化,提出清晰的分析與願景,只能依賴行政部門在有限資料基礎上,進行因應決策。

此種快速變遷的政治經濟與科技環境,導致了各國政治的民粹化發展。因為人民對於民主治理的期待是「應該對政策有決定權」,在全球化經濟與快速環境變遷下,容易演變成反動式的無視國際局勢;選擇退縮回國內政治,方能感覺到自己有決定權。

以英國脫歐運動為例,脫歐派的口號就是「奪回主控權」(Take Back Control),此訴求擊中了徬徨的民心,認為民主(包括公投)就是為了奪回國家與人民的自我決定權。同樣地,美國在該年由川普獲選為總統,也是反映了美國人民的同一心理,並反映出數位經濟快速變遷下人民的另一種心理狀態:抗拒改變。這亦是民粹政治興起的根源。

為何說資料治理與這樣的政治心理,有潛在衝突呢?資料治理,是各國政府面對快速變化而複雜的國際局勢的必要工具。亦即,公共政策的問題界定、解決方案評估、實際效果評估等,都要有資料作為依據,進而可修正、執行政策。

但資料過於龐大,不僅政府部門無法掌握資料全貌,更遑論政府以外的人員;連民選官員及監督政府的媒體,也無法掌握政府決策的全面資料依據,因此成為某種「黑箱決策」的象徵。

試想,將來若因為資料過於龐大,決策環境過於複雜,有些公共決策將能以大數據模型,或人工智慧系統自行分析並做成決策——這可能比公務員自行分析判斷龐大資料更有效率,不致延誤決策時機。然而,這樣的機器學習式或大數據自動決策模式,也更接近黑箱決策、背離了民主治理原則——因為,連決策分析了哪些資料,都難以對外說明。

如此一來,這意味著政治事務不再是政策路線辯論的結果,而是客觀的資料分析結果,而且是由演算法分析。

然而,在民主國家中,社會必定要求政策需以民意為基礎,而民意將可能被少數政客以極度簡化的問題與解方來操作。因為,這種簡單的問題與答案模式,最能讓民眾感覺到「奪回主控權」,也最能呼應抗拒改變的社會心理。

換言之,當民主政治的過程,難以消化複雜的資料分析時,政治路線的極端化將難以避免。

建立資料存取制度,促進取用與分析

不過,此一難解問題並非全然無解。解決之道,是資料治理與民主治理兩端都須再設法深化。

首先是資料治理,在實際運作上仍資料不夠完整,許多資料壟斷於特定業者。無論傳統業者或數位平台,皆握有大量資料不願釋出;資料被當成個別企業資產,個人資料則被預設為當事人自己的資產,極不利於創造資料的公共性價值。

目前,只有中國這樣的極權國家能輕易將各種資料囊括於政府手中,藉此進行經濟宏觀調控與社會微觀監控。

民主法治國家無法採用此種資料治理模式,但仍應設法建立開放的資料存取制度(open access),促進資料公共性,如此才能建立民眾對公共決策的信心。資料透明可供各方取用,對資料的分析詮釋才有多元意見的可能。

另一方面,在民主治理端,我們必須嚴格檢視政客的訴求是否有資料為依據,也必須理解民眾對主控權的期待,避免資料治理成為菁英官僚政治的化身。同時,要正視民眾面臨快速變化環境的不安,儘早提出讓民眾適應新時代環境的政策,並強化社會互助安全網,這才是台灣標榜數位轉型所真正該面對的挑戰。

因為,「數位轉型」一詞,預示了迎向更大程度的變動風險,社會心理上也將更為不安。數位轉型固不可避免,但政治支持亦不能或缺,否則將事倍功半,甚至衍生極端化的政治效應,不可不慎。

(作者李崇僖為台北醫學大學人文暨社會科學院副院長。本文為青平台「未來D+」與天下未來城市、公民報橘、願景工程基金會合作刊登,本文採創用CC姓名標示4.0國際授權條款授權。青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區)

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